Местное самоуправление. Игорь Заборский

С 1 января 2006 года вступает в силу Закон о реформе муниципальных органов власти. Не исключено, что, как и в случае с ФЗ № 122, последствия его реализации окажутся совершенно неожиданными и непредсказуемыми для большинства россиян, в том числе представителей различных ветвей власти всех уровней. Но отступать, как говорится, некуда: закон принят Государственной думой, подписан Президентом РФ и одобрен Советом Федерации. Поэтому самое время обратиться за комментарием к тем, кто вынужден будет воплощать его в жизнь в Архангельской области. В качестве эксперта по данному вопросу первым в новом проекте ИА «Русский Север» - «МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ» - выступил глава Мезенского района Игорь ЗАБОРСКИЙ. - Вообще суть самоуправления в том, что люди начинают сами заниматься своей жизнью. Никто не заставлял их селиться в определенном месте – они делали это по доброй воле. Если заглянуть в исторю, именно таким образом образовывались города и прочие населенные пункты. Тогда большинство поняло, что между собой надо договариваться, вводить определенные правила застройки, скидываться деньгами на общие нужды и так далее. То есть естественным образом возникла необходимость местного самоуправления. Кроме того, люди на местах лучше знают, что им нужно. Как выяснилось, конструкция, при которой государственная власть отвечает за обороноспособность, вопросы безопасности и общие экономические принципы, а население самостоятельно справляется с проблемами ЖКХ и благоустройства, очень не плохо работает. Причем такая модель в конечном итоге гораздо дешевле, чем централизованное планирование прокладывания дорожки, по которой будут ходить местные жители, или мостика через речку. В советское время как раз и пытались так сделать, что привело к огромной неэффективной системе управления. К примеру, у нас в Мезенском районе сажали кукурузу. Любые директивные указания сверху на деле превращались в полный абсурд. Думаю, когда Президент РФ Владимир ПУТИН пришел к власти, он увидел, что местного самоуправления как такового в России нет. В Москве и Санкт-Петербурге его вообще не существовало – только государственные органы. В отдельных регионах оно ограничивалось районами, кое-где дошло до каждого населенного пункта – то есть был разнобой. В целом налицо был региональный сепаратизм с подачи губернаторов. Попытавшись воспроизвести логику мыслей президентской администрации и ближайших помощников первого лица государства, легко понять, что, руководствуясь задачей сохранить державу в целом, необходимо развивать местное самоуправление. Кстати, так было и во Франции: местное самоуправление поддерживало королевскую власть и работало против вассалов, стремящихся к самоутверждению. В историческом контексте главной целью стало усиление низового самоуправления и ослабление регионального сепаратизма. Что и было последовательно воплощено в жизнь: руководителей регионов лишили многих властных полномочий, неприкосновенности, членства в Совете Федерации, а теперь и всенародной легитимности – то есть теперь их назначает Президент РФ, а не избирает население. Плюс над губернаторами появился контроль в лице полномочных представителей главы государства в федеральных округах. Второй важный момент – создание огромной широкой почвы местного самоуправления, где в силу множества людей их было бы трудно контролировать со стороны субъекта Федерации (тогда губернаторам поневоле придется перестать командовать, а начать договариваться). ФЗ № 131 предписывает, что местное самоуправление по принципу пешей доступности должно быть реализовано повсеместно – чтобы в течение дня любой местный житель мог добраться до органа власти, решить там свои вопросы и вернуться обратно. Не успевает – значит, муниципальное образование слишком велико и нуждается в дроблении. Как мы видим, позиция нашей региональной власти четкая и закономерная – она не приветствует этот закон. К примеру, в ходе последней предвыборной кампании мэра Архангельска не раз озвучивалась такая мысль: неправильно, что губернатор не участвует в назначении главы МО – народ ведь может и ошибиться в своем выборе. Это совершенно нормальное и понятное стремление региональной власти к сепаратизму на своем уровне и желание по-прежнему контролировать все процессы методами командования и администрирования. Взамен жесткая установка закона – не получится, у органов самоуправления свои финансы и полномочия, они от вас не зависят, их нельзя назначить, ими нельзя командовать, а нужно создавать условия и взаимодействовать. Плюс, когда в Архангельской области появится более 200 муниципалитетов, ни у одного губернатора не хватит времени в каждом из них наводить свои порядки. К чему это приведет? В условиях, когда региональная власть не ждала и не хотела этого местного самоуправления, а главы районных администраций воспринимали себя как продолжение власти губернаторов на местах, на сегодняшний день большинство населенных пунктов не готово к самоуправлению, то есть самостоятельному решению многих вопросов. Но, как показывает мой личный мезенский опыт, если человек попадает в ситуацию, в которой вынужден заниматься какими-то вопросами, он быстро учится. Приведу элементарный пример с детьми: ребенок, если его настойчиво опекают и не позволяют завязывать шнурки, никогда не научится этого делать. Безусловно, взрослые справляются с этой задачей быстрее и лучше, но мы понимаем, что на определенном этапе надо остановиться и предоставить дитяте возможность завязывать шнурки самому. Так вот, федеральное законодательство предписывает создать ситуацию, которая вынудит людей на местах взять власть в свои руки. Приведу другую аналогию. Мне надоело, что в том доме, где живет моя семья, постоянно не закрываются двери, бродят бомжи и так далее. В соответствии с Жилищным кодексом я решил провести заочное собрание жильцов, чтобы обсудить вопросы создания товарищества собственников жилья и управления собственным домом. Сделал бюллетени, раскидал по почтовым ящикам, предложил схему управления и свою кандидатуру на пост председателя. Откликнулось примерно процентов 20, остальные молчат. То есть ситуация людей не подпирает, они не хотят брать власть, она им не нужна. Конечно, легче уповать на мэра города, который должен заниматься домом, в котором мы живем. Наукой установлено, что личные качества людей в итоге мало влияют на результат. Думаю, на сегодняшний день федеральный законодатель убедился, что бесполезно апеллировать к мудрости людей на местах, они все равно не берут власть в свои руки. Значит, надо создать ситуацию, которая вынудила бы их заниматься своей улицей, подъездом, домом. Из Москвы этих вопросов попросту не решить. Вообще Закон «О местном самоуправлении» вступил в силу в октябре 2004 года. В нем предусмотрен переходный период. Я неоднократно предлагал бывшей администрации Архангельской области провести общественные слушания по этому вопросу, но… Кроме того, так сложилось, что и прежний, и нынешний губернатор никогда не работали в местном самоуправлении, поэтому им очень сложно понять, как работает этот закон. А инициатива снизу воспринималась едва ли не как заговор. Например, все полномочия ЖКХ переходят к населенным пунктам, на уровне районов ничего не остается, в городах – территориальным округам. И вдруг паника: там же нет специалистов, чтобы обслуживать котельные, объекты локальной энергетики… В Мезенском же районе я создал муниципальные предприятия ЖКХ в каждом поселении еще в 2000 году, причем главы поселковых администраций стали их руководителями. Прокуратура опротестовала такое решение, но за полгода люди набрались опыта и фактически вникли в хозяйственную деятельность. Кое-кто даже приобрел в лизинг технику, оформил долгосрочные договора. Поэтому у нас все готово для реализации закона о местном самоуправлении, в первую очередь, кадры. Я безбоязненно подхожу к местным выборам, зная, что, к примеру, жители Каменки выберут авторитетного, хозяйственного человека, да и местная политическая элита не допустит к власти другого. А ведь это удаленный Мезенский район, откуда люди бегут. Поэтому теперь мы работаем над тем, чтобы обеспечить некие формализованные дополняющие, не относящиеся напрямую к закону о местном самоуправлении. Например, у нас нет широкой сети банковских учреждений, тогда как бюджеты обслуживаются только в банках. Или налоговые органы, прогнозирующие поступления в бюджет, - просто каждому муниципальному образованию необходим человек, который смог бы выполнять эти функции, связываясь с соответствующими структурами в Архангельске. На данном уровне районный центр, конечно, должен помогать в вопросах методики, а не управления. Или завоз топлива: разработка договоров, проведение конкурса, привлечение организаций – достаточно сложный процесс. Наверное, его целесообразнее проводить на уровне администрации Архангельской области, а мы, в свою очередь, проконтролируем исполнение. Естественно, мы также не можем даже в районе держать специалиста, который работал бы только по Киотскому соглашению или по привлечению банковских кредитов – это уровень региональной власти. Действительно, многие вещи лучше и дешевле решать сообща. Но для этого, безусловно, нужна высокая ответственность на местах. Чтобы она появилась, нужно позволить людям самим работать в этом направлении, иначе они никогда не дорастут. Увы, на сегодняшний день можно констатировать, что в большинстве поселений полно людей с иждивенческими настроениями, они не готовы и не хотят брать власть. Еще 2 года назад я предлагал осуществить пилотный проект по местному самоуправлению, как это делали в других регионах, начать своеобразные тренинги. Но от меня просто отмахнулись. В обладминистрации до сих пор нет даже отдела по работе с местным самоуправлением, а есть лишь один заместитель губернатора, который одновременно курирует еще кучу вопросов и сам не имеет опыта деятельности в местном самоуправлении. То есть, по сути, у нас по-прежнему неадекватная система управления, где люди хотят не руководить, а командовать. А местное самоуправление не позволит это делать, заставляя региональную политэлиту создавать условия, ситуации и превращая ее фактически в смотрителей федеральной власти. Если обратить внимание на планирование под результат, под социальный индикатор (продолжительность жизни и так далее), сразу станет понятно, кто работает, а кто изображает бурную деятельность. Другой нюанс реформы местного самоуправления состоит в том, что она касается только сел. Городские муниципальные образования не меняются вообще. А в областной власти практически все посты заняты людьми городскими – они просто не знают ситуации на селе, зато очень настойчиво пытаются нам давать советы. Ведь как у нас проходят все совещания – нас учат, нам читают нотации, даже на совете глав МО 80% времени говорим не мы, а представители обладминистрации. Причем другой формы межмуниципального сотрудничества у нас нет, хотя в законе прописано создание совместных предприятий и т. д. Почему сейчас так активно заговорили о Законе о местном самоуправлении? Прижала законодательная ситуация: временные нормы передачи имущества и принятия областных законодательных актов жестко ограничены, большинство 2006 годом, некоторые моменты (например, создание муниципальной милиции) – 2008-м. Наталья ПОПОВА Фото Анны СМИРНОВОЙ