Еще раз о 131-м Законе, или О том, как он разрушает вертикаль власти на уровне местного самоуправления

Из телефонных разговоров с главами 1-го уровня прослеживаются определённые тенденции. «Какой смысл приближать к народу нищую власть?» - задаёт вопрос глава МО Пермогорское Красноборского района Архангельской области Сергей Попов. Часть глав вообще видят искажение самой сущности закона: «Мы не осуществляем практически никакой власти, без района мы ничего не можем сделать. Мы не чувствуем абсолютно никакой самостоятельности. Да и откуда ей взяться, если у нас нет никакого стабильно работающего предприятия?! Нам не на что жить без района», - говорит глава МО Селецкое Холмогорского района Ольга Ионина.

Ни для кого не секрет, что село у нас нищее, и с принятием 131 закона денег не прибавилось. Согласно закону, основным источником доходов для МО должны быть налог с аренды земли и НДФЛ. Земельный налог - это мизер, налог с физических лиц в большинстве случаев - тоже, потому что на большей части территорий нет никакого производства, соответственно, и доходов тоже нет. «Земельный налог и НДФЛ - это мизер, поэтому пока правительство не сменит правила игры, ничего хорошего не выйдет», - считает глава МО Ручьевское Мезенского района Михаил Котцов.

Некоторые главы, например глава МО Низовское Вельского района Сергей Ильинцев, считают, что корень проблемы в том, что только 10% НДФЛ идёт территории. «Чтобы МО развивалось, ему нужны все 100% налога». «Необходимо менять бюджетное устройство, тогда люди на селе будут жить, а не существовать», - предлагает выход глава МО Пежемское Вельского района Владимир Казаков.

Было ещё много подобных высказываний, большинство глав сходятся на том, что 131 закон – дело хорошее, но его основная проблема в том, что он совершенно не подкреплён финансовыми ресурсами. Возьмём маленький пример, который привёл глава МО Пежемское Владимир Казаков: «Бюджет моего МО на 2006 на 80% идёт на заработную плату, остальные 20% - на благоустройство территории. О каком развитии территории может идти речь? Нужен капитальный ремонт жилья, нужен транспорт и ещё много всего».

Содержание и ремонт жилья - это отдельная головная боль глав. С транспортом дела обстоят примерно так же. В лучшем случае МО имеет какую-нибудь доживающую свой век колымагу, в худшем – такая колымага одна на 2 муниципальных образования.

Другая сторона вопроса - очень плохо продуман механизм реализации закона, была проведена слишком слабая подготовительная работа, да и та - не своевременно. Подготовка к реализации закона прошла в слишком короткие сроки. «Всё свалилось на голову ни народ не готов, ни мы сами. Было очень мало информации», - жалуется глава МО Селецкое Холмогорского района. От глав вообще идёт много жалоб именно по этому поводу: «Поздно взялись за организацию МО, в результате, под конец года всё делалось в спешке», - говорит глава МО Р.Кокшеньгское Вельского района Александр Мартынов. Например, выборы глав поселений состоялись практически в конце года, на других же территориях, например, в Вологде, они состоялись ещё летом, это одна из причин того, что там внедрение закона проходит не так болезненно, как у нас.

Действительно, выборы глав поселений в Архангельской области состоялись только в октябре 2005 года, а потому регистрировать уставы поселений пришлось чуть ли не под бой курантов в Новогоднюю ночь. Зачем так всё нужно было затягивать? Ведь о том, что 131 закон должен вступить в силу с 1 января 2006 года – пусть и частично - было известно давно. Наши соседи из Вологодской области провели выборы глав в июне 2006 года и без спешки к концу декабря выполнили все необходимые процедуры.

Отсюда главы МО делают вывод, что 131 ФЗ подготовлен только теоретически, а практически к нему никто не готов…

В качестве эксперта по данному вопросу мы попросили выступить главу Мезенского района Архангельской области Игоря Заборского.

— Игорь Леонидович, сейчас много говорят о том, что 131 ФЗ подготовлен только теоретически. А как Вы считаете?

— Закон вполне практический. Другое дело, что местное самоуправление заработает тогда, когда под ним есть некая культурная основа. Есть закон местного самоуправления, по которому у нас есть полномочия, на них должны быть выделены деньги. Этот процесс состоит из бюджетов нескольких уровней - федеральный уровень, областной, местный. Сегодня на уровне местного самоуправления лоббирования местных интересов явно не достаточно, особенно если говорить о МО-поселениях, которые образовались недавно. Проблема в том, что главы объединяются во время заседаний, а как такового органа, представляющего интересы местного самоуправления, нет. То есть нет института, представляющего их интересы.

На Западе, если брать европейские институты, – это, как правило, ассоциации глав МО, они-то выступают законодательными органами. Например, если взять шведскую модель, там региональный уровень власти практически не представлен, то есть там губернатор – это человек с весьма ограниченными полномочиями, а деньги есть на федеральном уровне, уровне государства и уровне местного самоуправления. И самое главное - в Швеции есть Ассоциация МО, которая, собственно, вырабатывает политику и защищает интересы местного самоуправления в целом. У нас же каждый глава сам по себе. Да, они собираются, общаются, но до выработки совместных решений, каких-то методических подходов, до существования некоего аппарата, который эти решения готовил бы, дело не доходит.

— Ну, какие-то шаги в этом направлении областные власти все же предпринимают?..

— Пытаются сейчас создать координационный Совет представителей органов местного самоуправления Архангельской области, Координационный Совет представителей исполнительной части МО.

Совет глав сегодня – это планерка при губернаторе в чистом виде. А Ассоциацию глав местного самоуправления Николай Иванович, похоже, не хочет создавать. Но должна быть какая-то Ассоциация, которая бы работала по региональному, территориальному или отраслевому признаку. А так - каждый человек по отдельности, как глава, лоббирует свои интересы, но чтобы вместе работать, - такого института пока не существует.

У нас есть дотационные районы, теперь ещё появились дотационные поселения, но разве какой-то отдельно взятый руководитель или группа руководителей поселений может что-то заявить? Поэтому логично, чтобы они объединились в единую Ассоциацию и лоббировали свои интересы.

— Если вдуматься в Ваши слова, то создание Ассоциации действительно было бы благом. Так почему же главы поселений не идут на это, не объединяются?

— Прежде всего потому, что большинство руководителей, которые пришли в МО - это выходцы из старой партийной системы. Они хорошие люди, но они мыслят категориями телефонного права. Как решат в администрации области, так и будет: решат, что я буду на следующий срок, дадут индульгенцию, значит, я буду, нет – бесполезно брыкаться, для многих это на уровне генов заложено, и он мыслит такими категориями.

— А как лично Вы на сегодняшний день можете охарактеризовать 131 федеральный закон?

— Что сейчас происходит? С одной стороны, есть закон, который разрушает вертикаль на уровне местного самоуправления. На первом уровне должно быть многообразие. Однообразие приводит к тупику. Главная задача, - это моя личная позиция, - предлагать свои решения, не смотреть в рот. Предлагать должны главы районов. Людям необходимо понимать, что смысл местного самоуправления в том, что оно - не государственная структура и ни в коем случае не должна быть государственная система сращивания. Когда все раздают команды, это очень плохо. Это губит местное самоуправление на корню.

— А каково было бы идеальное положение вещей, если бы в области была создана Ассоциация глав МО?

— Что было бы в идеале, если бы была Ассоциация? Представьте себе: мы принимаем бюджет, и мы точно знаем, что в этом бюджете не хватает денег на ключевые вопросы, связанные с финансированием отопительного сезона, то есть он несправедливо каким-то образом принят. Давайте добиваться справедливости: давайте разрабатывать критерий, давайте учитывать факторы, самостоятельно проверять. Сейчас приняли закон о бюджетном регулировании, который исходит из формальных критериев. Но это можно было сделать и раньше, тогда можно было бы разработать систему защищённых статей.

— Давайте резюмируем: почему 131 закон практически не работает?

— В 2003 году уже было ясно, что 131 ФЗ примут. Уже тогда я выступил с инициативой обсудить его широко на уровне Архангельской области и попытаться найти там какие-то спорные моменты и – в дальнейшем - выйти с инициативой по их изменению. Сейчас мы смотрим, что изменений в 131 закон было масса, там есть противоречия, которые на ходу меняются, латаются. Это и полномочия, связанные с культурой, - на уровне района не было полномочий заниматься культурой, но ведь на каждой территории существует какое-то культурное сообщество, которое всех объединяет. При этом культурой – по закону заниматься нельзя! Была ещё масса всего, но до обсуждения на уровне администрации области так и не дошло.

— Почему? Это было никому не интересно?

— Да нет, просто губернатор сказал: «не надо», и главы согласились. В результате это привело к тому, что закон в конечном итоге не заработал. Истинный принцип работы таков: да какое там местное самоуправление, главное отношение вертикали власти - губернатор и главы. Большинство глав сегодня озабочены тем, что сегодня нет чёткого разделения полномочий, да их и не существует между муниципалитетами районного типа и поселенческого, никто не начальник друг другу, это - партнёрские отношения. Не нужно, чтобы кто-то командовал, нужно просто договориться, собираться и обсуждать проблемы.

— В своём районе Вы придерживаетесь этого?

— В Мезенском районе мы собираем глав поселений и пытаемся их учить. И не только их, но ещё и население. Это инвестиции в человеческий капитал, которые срабатывают не сразу - через 10-15 лет. Большинство людей считают, что нам с вами власть не принадлежит. Между тем, в Конституции написано, что власть принадлежит народу. Сейчас пришли главы, которые ничего не знают, потому что никто не учился. Необходимо делать инвестиции в человеческий капитал. Тогда появятся сильные главы, которые будут задавать вопросы, появится сильное самоуправление, которое будет задавать вопросы, появится сильный губернатор, а, значит сильный регион. Все мы будем жить лучше, когда будут качественные начальники и политический менеджмент. Но для этого нужно простому человеку объяснить, что он является носителем власти. С этого в Мезенском районе я и пытался начинать.

Понятно - всем не объяснить, но есть общественно-инициативные люди, которые что-то хотят изменить. Если бы в 2003 году мы организовали тренинги и семинары и рассказали бы, какой закон у нас грядет и что он за собой несёт, что это за деньги, которые могут прийти,- не было бы такой неразберихи. Но пока существует невежество, существует и узурпация власти.

И еще. Если бы существовали просветительские проекты, то через 2-3 года у нас было бы меньше коммунальных проблем, и топливо бы появлялось. А мы всё время пытаемся работать со следствиями. Заболевание легче предотвратить, чем лечить, я как врач это говорю. В местном управлении такая же ситуация. Людям нужно давать самостоятельность, нужно выдавить из них рабов. Мы в Мезенском районе так делаем.

Кстати, приезжайте сами в Мезень, посмотрите, как мы проводим сессии, как общаемся с людьми, как я разговариваю с главами поселений, как пытаюсь сделать из них руководителей. Это уже привело к тому, что люди защищают свои интересы. Например, ситуация с Каменкой, - есть люди, которые готовы отстаивать свои права, знают, что государство обязано им помочь, потому что функция социальной защиты – это функция государства, а не местного самоуправления.

— Какими навыками, по вашему мнению, должны обладать главы МО-поселений?

— У глав должны быть юридические знания, навыки управленческой работы. И это важно - не только знания, но и навыки. За счёт чего формируются знания? Знания и умения – это разные вещи. Чтобы научить новых глав местного самоуправления работать в команде, чтобы они взаимодействовали, есть эффективная простая методика: тренинг формирования команды. Стоит он порядка 40 тысяч, я его закажу. Собрать всех глав местного самоуправления, провести тренинги, и они научатся говорить друг с другом, взаимодействовать. У них не будет понятийных барьеров. Я им буду не нужен. Плохой начальник создаёт ареол своей незаменимости, это отвратительно. Сегодня власти должно быть как можно меньше. Если без главы района на уровне поселения решается вопрос, как завести топливо, это хорошо. Нужно всё сделать, чтобы они могли действовать без вас, но сам человек на это никогда не пойдёт. К этому его могут двигать элита, общество, а так, если это оставить на откуп личности главы местного самоуправления, что он будет делать? Он сделает так, чтобы без него не обошлись, все к этому стремятся. Грамотный руководитель наступает на горло своим собственным интересам.

— Игорь Леонидович, Вы считаете правильным, что полная передача полномочий состоится постепенно и завершится только к 2009 году?

— Конечно, всё нужно передавать постепенно, но если бы мы с 2003 года работали, если бы меня тогда кто-то в администрации области послушал, то никаких проблем бы не было. Мы упустили время. Нужно вовремя думать, если будем просто ждать, нормальное общество мы не получим.

Екатерина Зуева

Картинка: http://www.newslab.ru/review/180141href