Власть теряет контроль на местах

Муниципальная реформа в России идет по принципу «воз и ныне там». К такому неутешительному выводу пришли члены правительства, обсуждавшие в четверг ход реализации закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Большинство муниципалитетов по-прежнему бедствуют и не могут исполнять свои полномочия. И переходный период до 2009 г., по мнению экспертов, не поможет местной власти встать на ноги, потому что он не отменяет необходимости переделить вместе с полномочиями и собственность между регионами и муниципалитетами. Кроме того, налоговая база местных властей все равно остается слабой, да к тому же во многих регионах эти налоги практически не работают. Таким образом, самоуправление будет по-прежнему оставаться фикцией или действовать по временным схемам. Решать эту проблему в 2009 г. придется уже новой власти, если, конечно, к тому времени она сменится. По традиции, заседание кабинета было предварено легкой «утечкой» информации. Накануне в российской прессе появились сообщения, в которых источник в правительстве, пожелавший остаться неназванным, заявляет, что от 15 до 25 регионов в 2006 г. будут готовы к передаче полномочий на местный уровень. «По формальным признакам, к передаче полномочий готовы больше половины регионов, но по неформальным – лишь 25, которые обладают достаточными средствами для реализации закона», – сказал собеседник. Впрочем, приведенные на заседании правительства данные оказались еще печальнее. Так, по словам министра регионального развития Владимира Яковлева, финансово самодостаточными являются лишь около 10-15% российских муниципальных образований. Остальные не имеют необходимых финансовых ресурсов для исполнения своих полномочий в полном объеме. Эксперты полагают, что министр был весьма оптимистичен в своих заявлениях. «Я считаю, что 10-15% – это максимальная из возможных оценок, – сказал RBC daily руководитель департамента региональных исследований Центра политических технологий Ростислав Туровский. – По моим оценкам, финансово самостоятельными могут считаться от 5% до 10% муниципалитетов. Если учитывать новые муниципальные образования, главным образом поселения, то никаких 10-15% быть не может». Причем в будущем картина едва ли улучшится. «Ясно, что если реформа будет продолжаться, то эта доля резко упадет за счет появления новых образований, в которых нет никакой реальной экономики», – отмечает г-н Туровский. Между тем «нарезка» новых муниципальных образований идет полным ходом. По словам г-на Яковлева, в результате проведения реформы местного самоуправления число муниципальных образований в России вырастет более чем вдвое: от почти 11,5 тыс. до 24,5 тыс. Надо сказать, что тезис о нищете российских муниципалитетов и их неспособности исполнять свои полномочия стал общим местом довольно давно. Но причины такого положения не исправлены до сих пор. «Это вопрос качества проработки реформ. Закон был принят в 2003 г., но при разработке норм по разграничению полномочий возникли проблемы, – сказал RBC daily руководитель спецпроектов Института социальных систем МГУ Дмитрий Бадовский. – Финансовая база под реформу не была подведена, собственность также не была поделена». До 1 января 2006 г. разные уровни власти должны были безвозмездно передать друг другу собственность, необходимую для реализации полномочий, то есть фактически обменяться собственностью. Сделать это оказалось не так-то просто. «Объем противоречий и интересов, связанных с разграничением собственности, оказался очень велик, – констатирует Дмитрий Бадовский. – Можно провести разделение собственности на бумаге, но в реальности собственность никто не хочет отдавать. Кроме того, возникают вопросы, почему ее нужно отдавать безвозмездно». Наконец, у местного самоуправления до сих пор не сформирована налогооблагаемая база. Предполагалось, что финансовыми «столпами» муниципалитетов станут налог на землю, на недвижимость (с учетом рыночной стоимости объектов) и единый налог на вмененный доход (ЕНВД). «Но земельные кадастры во многих регионах вообще не составлены или составлены не полностью, а потому земельный налог не действует, – говорит г-н Бадовский. – Методики расчета рыночной стоимости недвижимости недоработаны. Кроме того, нет кадастра объектов недвижимости, что затрудняет и раздел собственности между различными уровнями власти». Составление кадастров требует немалой траты сил и средств. Однако, по словам эксперта НИИСС, достаточной поддержки этой работы, в том числе финансовой, от федерального правительства не последовало. Впрочем, даже когда (или если) местные налоги заработают, муниципалитеты едва ли в одночасье станут обеспеченными. По мнению экспертов, дело не только в неработоспособности некоторых налогов, но и в недостаточности муниципальной налоговой базы как таковой. «Налоговая база муниципалитетов слаба и фундаментально, – отмечает Ростислав Туровский. – Ведь не случайно муниципалитеты боролись за кусочки в больших налогах – налоге на прибыль и подоходном налоге». Однако налог на прибыль был целиком передан региональным бюджетам. Кроме того, по закону, муниципальные налоги не действуют до тех пор, пока в регионе не сформируются окончательно органы местного самоуправления. Так что, скорее всего, делает вывод г-н Туровский, в обозримом будущем большинство муниципалитетов будут по-прежнему зависеть от региональных бюджетов. По настоянию Кремля срок вступления муниципальной реформы в силу был перенесен с начала 2006 г. на начало 2009 г. Казалось бы, у властей будет время решить все проблемы и создать полноценную структуру муниципалитетов. Но эксперты настроены скептически. «Решение многих вопросов, в том числе по разграничению собственности, передано регионам, – отмечает г-н Туровский. – Поэтому во многом от расторопности властей субъектов федерации будет зависеть, с чем мы придем к началу муниципальной реформы. Ситуация в разных регионах может оказаться диаметрально противоположной. Готовность регионов к реформе будет различной и, возможно, этот разрыв окажется даже больше, чем сейчас». По его мнению, есть большие опасения, что ситуация кардинально не улучшится, и большинство официальных причин, по которым реформа переносится, устранены не будут. Не последнюю роль станут играть и грядущие выборы 2007-08 гг. «Большая часть федеральной бюрократии окажется мобилизована в преддверии федеральных выборов, – говорит Ростислав Туровский. – Поэтому ей будет не до решения муниципальных проблем. А когда к этой теме вернутся, то выяснится, что воз и ныне там». С этим мнением соглашается и Дмитрий Бадовский. «Переходный период уже был. Законы принимались в 2003 г. и должны были вступить в силу в 2005-06 гг. Но за это время ничего не было сделано, – отмечает он. – Можно, конечно, предположить, что новый переходный период окажется более продуктивным, чем старый. Но не исключено, что этого не произойдет. К тому же переходный период закончится тогда, когда власть в стране сменится. А что будет тогда, никто сказать не может». Антон Попов, http://www.rbcdaily.ru/