НАО: Рыбацкие маломерки – 1. Телега впереди лошади

Продолжение темы использования маломерных судов в промышленном рыболовстве, начатой в статьях автора «Как Минтранс и Речной регистр обманывают рыбаков» и трех частях «НАО: Черная магия и ее разоблачение»

«Вскрытие показало, что причиной смерти стало вскрытие»

(Анекдот)

Мои публикации по проблеме использования маломерных судов в промышленном рыболовстве и обмана чиновниками рыбаков Ненецкого округа вызвали в НАО определенный резонанс. Правда, не на том уровне, на котором проблему можно было бы решить. К сожалению, до сих пор никоим образом не отреагировал ВРИО губернатора Ненецкого округа Александр Цыбульский. Не откликнулись на мой призыв опровергнуть или привести неоспоримые доводы своей правоты и должностные лица НАО, на которых я возложил вину за обман ненецких рыбаков. Судя по всему, не заинтересовалась публикациями и окружная прокуратура.

В отличие от представителей исполнительной власти и надзорных органов округа, интерес к затронутым проблемам проявили окружные депутаты. Как меня проинформировали, на конец января текущего 2018 года Собранием депутатов НАО запланировано проведение Круглого стола на тему «Проблемы использования маломерных судов в промышленном рыболовстве в Ненецком автономном округе и пути их решения». С инициативой проведения Круглого стола выступил Андрей Смыченков, депутат СД НАО (ЛДПР). По его просьбе для окружной партийной газеты я подготовил статью (страницы 2-3), в которой кратко изложил тезисы моих публикаций по этой теме. Андрей Владимирович переслал мне некоторые интересные документы, которые я с его согласия впервые обнародую в этом материале.

Справедливости ради отмечу, что проблемой в свое время был озабочен и Игорь Кошин, предыдущий ненецкий губернатор, и депутаты Госдумы Ярослав Нилов, председатель Комитета по труду, социальной политике и делам ветеранов (ЛДПР), и Сергей Коткин, депутат от НАО (ЕР). Занимались проблемой Анатолий Мяндин, председатель СД НАО (ЕР) и Александр Лутовинов, заместитель председателя СД НАО (ЕР). Отдельную активность проявляли и представители региональных ОНФ и Общественной палаты.

Ссылку на еще одну публикацию по нашей теме в «Няръяна вындер» прислали рыбаки округа. Мне удалось найти дополнительно еще некоторые ведомственные письма и разъяснения. Все это я и хочу рассмотреть и прокомментировать ниже, чтобы было понятно, почему проблему решить так и не удалось.

* * *

Занимаясь мониторингом по теме рыбацких маломерок, я наткнулся в Интернете на два интересных документа, наиболее реально объясняющих причину устойчивого убеждения чиновников НАО в том, что использование маломерных судов в промышленном рыболовстве означает бесспорное использование маломерок «в коммерческих целях».

Точнее сказать, документ один. Это Письмо ФНС России от 19.12.2016 N СД-4-3/24320@ "О направлении письма Федерального агентства по рыболовству от 11.11.2016 N 6689-ПС/У08" (вместе с <Письмом> Росрыболовства от 11.11.2016 N 6689-ПС/У08 "О представлении разъяснений"). В качестве приложения к этому письму, подлежащему обязательной рассылке вместе с письмом ФНС, идет второй документ Письмо Росрыболовства от 11.11.2016 N 6689-ПС/У08 "О представлении разъяснений". Самостоятельного интереса письмо налоговиков не представляет, так как почти дословно цитирует «разъяснения» Росрыболовства.

Поскольку именно в этом письме Росрыболовства и «зарыта собака», приведу его ключевой фрагмент полностью, чтобы читателю не было необходимости «ходить» по ссылкам:

«Суда, осуществляющие вылов водных биологических ресурсов в реках, прудах и озерах Российской Федерации, зарегистрированные в Государственном бассейновом управлении водных путей и судоходства Росморречфлота, освидетельствованные в Российском речном Регистре (РРР) и имеющие разрешение на добычу (вылов) водных биоресурсов, относятся к судам рыбопромыслового флота.

В соответствии с указанным необходимо руководствоваться Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации (КТМ) или Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации (КВВТ), а также имеемым у судовладельца рыбохозяйственного комплекса разрешением на добычу (вылов) водных биоресурсов, оформленным на конкретного судовладельца и конкретное маломерное судно рыбопромыслового флота.

В то же время маломерные суда, зарегистрированные в реестре маломерных судов Государственной инспекции по маломерным судам (ГИМС) МЧС России, к судам рыбопромыслового флота не относятся.

Также обращаем ваше внимание, что в соответствии с Регламентом Росрыболовства, утвержденным приказом Минсельхоза России от 3 июня 2015 г. N 417 (зарегистрирован в Минюсте России, регистрационный N 37932), Росрыболовство не наделено полномочиями (компетенцией) давать разъяснения о применении нормативных правовых актов, а также их отдельных юридических норм».

Ставя себя на место моих ненецких чиновников-оппонентов, при поверхностном прочтении этого текста я бы произнес сакраментальную фразу: «Борис, ты не прав!». И вынес бы ее в заголовок ответной статьи, чтобы убедительно разметать мои «умозаключения» в пыль. Но, как говорится, вчитаемся и вдумаемся в то, что написано в тексте этих «разъяснений».

В первом абзаце фактически даны критерии, «определяющие» понятие «маломерное судно рыбопромыслового флота», которого нет в законодательстве. Чтобы считаться таковым, маломерное судно, в трактовке Росрыболовства, должно отвечать трем критериям:

Во-первых, ловить ВБР в российских реках, озерах и прудах;

Во-вторых, УЖЕ состоять на учете в РРР;

В-третьих, судно, а точнее его владелец, как уточняется во втором абзаце, должно иметь разрешение на вылов ВБР.

Как видим, в тексте этого и других абзацев НЕТ разъяснений по поводу критериев или каких-либо иных признаков, прямо определяющих или указывающих на то, что принадлежность судна к категории «маломерное судно рыбопромыслового флота» означает использование его в коммерческих целях, так же, как нет таких указаний в других разъяснениях и нормативных правовых актах. В том числе и в КТМ, и в КВВТ, которыми «необходимо руководствоваться в соответствии с указанным».

Из этого определения следует, что регистрация маломерки в РРР является (одновременно с двумя другими признаками) причиной (основанием), по которым это судно можно отнести к «маломерным судам рыбопромыслового флота». А никак не наоборот, как в этом нас пытаются убедить чиновники НАО. Они были бы в какой-то степени правы, если бы в «разъяснении» говорилось о том, что маломерное судно, отнесенное по конкретно указанным критериям к категории «маломерное судно рыбопромыслового флота», осуществляющее лов ВБР во внутренних водах РФ, имеющее разрешение на лов, на этом основании (по этой причине) подлежит регистрации в РРР. Если бы в законодательстве такие критерии существовали, то в тексте могла быть указана соответствующая отсылочная норма, как и в случае неуклюжей отсылки к КТМ и КВВТ.

Как видим, в «разъяснениях» Росрыболовство не дает определения маломерного судна рыбопромыслового флота, основанного на технических или иных критериях (классифицирующих признаках). «Разъяснения» не содержат отсылочных норм к другим правовым актам, в которых такие определения юридически закреплены. Так же, как и не увязывает каким-либо образом использование маломерок в промышленном рыболовстве с «коммерческими целями» их использования, и не дает отсылочных норм, в которых бы такая увязка была юридически закреплена.

Вместо этого, Росрыболовство поступает с точностью до наоборот, ставя телегу впереди лошади. Из первого абзаца «разъяснений» следует, что основанием для отнесения маломерного судна к рыбопромысловому флоту являются не его технические особенности или характер и назначение его использования, а, в первую очередь, сам факт его регистрации в РРР. А основанием для регистрации в РРР является, как мы помним, использование маломерного судна «в коммерческих целях», которое собственник судна определяет самостоятельно. Телегу поставили впереди лошади.

И это прямо указано в п. 1.1. Руководства по классификации и освидетельствованию маломерных судов Российского морского регистра судоходства (РМРС) и разъяснениями в разделе 3. Письма МЧС России от 27 марта 2017 г. № 43-1762-29 «О направлении разъяснений по вопросам применения Правил государственной регистрации маломерных судов, поднадзорных ГИМС МЧС РФ…». В этих документах закреплено и разъяснено, что отнесение маломерного судна к категории «использование в коммерческих целях», является декларативным (не подтверждаемым каким-либо образом), и определяется исключительно собственником судна в письменной форме «самостоятельно». Руководство по освидетельствованию РРР, хотя и не прописывает это обстоятельство так же однозначно, как Руководство РМРС, но также не требует от владельца маломерного судна каких-либо подтверждений (обоснований) о коммерческих целях использования судна. То есть, «по умолчанию» подразумевает заявительный и «самостоятельный» характер такого обоснования.

Такой перевернутый с ног на голову подход в отношении рыболовных маломерок прямо противоречит всей логике и цели обоих руководств, поскольку эти логика и цель уже определены в их названиях – «Руководство по КЛАССИФИКАЦИИ и ОСВИДЕТЕЛЬСТВОВАНИЮ маломерных судов...». Чтобы поставить судно на учет, специалист Регистра лично проводит его освидетельствование. То есть проверяет исключительно технические параметры судна (длина, мощность двигателя, вес, грузоподъемность и т.п.) и устанавливает соответствие судна его конструктивному назначению. Например, для пассажирских или грузовых перевозок, для прогулок и спорта, или для использования в качестве стационарного безмоторного плавсредства и т.д. Кстати, классифицирующего признака для маломерного судна по конструктивному назначению «для промышленного рыболовства» в руководствах просто нет. От назначения (целей) эксплуатации судна зависят его технические характеристики. Именно на основании технического освидетельствования судна специалист делает вывод о его соответствии целям эксплуатации. После чего, в соответствии с требованиями руководства классифицирует судно, присваивая ему определенную категорию, от которой и зависят условия эксплуатации (удаление от берега, допустимая высота волны и т.п.), требования к экипажу, его количеству и квалификации, к документам на вождение судна, эксплуатационные ограничения и т.п. Вымороченная классифицирующая норма «коммерческие цели» использования судна совершенно не связана с конструктивным и эксплуатационным назначением конкретного маломерного судна, а лишь свидетельствует об общем характере эксплуатации маломерного судна, который естественно определяет собственник этого судна. Здесь вполне уместна аналогия с легковыми автомобилями. Цель эксплуатации автомобиля зависит от его собственника. Если он использует авто для личных целей, в том числе и для подвоза продуктов или других мелких принадлежащих ему товаров в личный магазин, то требования к эксплуатации авто попроще, и прав на вождение достаточно самой низкой категории. Но если машина используется в качестве такси, то и требования к машине жестче, и водительские права нужны другой категории.

Внимательный читатель вспомнит из прошлых публикаций («Что курил чиновник, когда давал интервью?». НАО: Чёрная магия – 3), что аналогичным образом из сложной правовой коллизии выкрутился и ГИМС. Так же поставив телегу впереди лошади. Напомню, речь идет о Письме МЧС РФ от 16 декабря 2015 года N 29/1-3-2160 «О вопросах осуществления государственного надзора за безопасностью эксплуатации маломерных судов, используемых в коммерческих целях, и подлежащих регистрации в Государственном судовом реестре Российской Федерации». ГИМС в этом письме также указал: «Следует отметить, что помимо идентификационного номера на борту судна, каких-либо специфических конструктивных особенностей судов, позволяющих визуально определить цель их использования, не существует». А установление факта использования остановленного маломерного судна в коммерческих целях инспектор ГИМС производит по предъявлении документа, подтверждающего факт регистрации судна в Государственном судовом реестре.

Третий абзац рассматриваемых выше «разъяснений» Росрыболовства сообщает, что маломерки, зарегистрированные в ГИМС, к судам рыбопромыслового флота не относятся. Что также подтверждает тезис о том, что о целях использования маломерного судна и инспектор ГИМС, и инспектор рыбоохраны узнают исключительно из представленных им собственником судна документов и бортового номера.

И пусть не смущает рыбаков и не радует чиновников фраза «Суда, осуществляющие вылов водных биологических ресурсов в реках, прудах и озерах Российской Федерации…». Эти слова не меняют сути нормальной правовой логики при принятии рыбаком решения о целях использования его не оборудованной промысловыми механизмами маломерки и ее регистрации в реестре ГИМС.

Учитывая вышеизложенное, смею утверждать, что эта «ненормальная логика» кажется таковой по единственной причине. Дело в том, что во всех этих «разъяснениях», скорее всего, намеренно опущены приведенные мной правовые основания. То есть. Цель использования маломерного судна (коммерческая или некоммерческая) определяется исключительно собственником судна самостоятельно. От этого зависит, будет ли судно зарегистрировано в ГИМС или в Судовом реестре (в РМРС или в РРР). Законодательно закрепленных критериев отнесения маломерного судна, однозначно указывающих на использование его в коммерческих-некоммерческих целях, НЕТ. Прямых критериев отнесения маломерного судна, используемого в промышленном (да и, наверное, в прибрежном) рыболовстве, к судам, используемым в коммерческих целях, в законодательстве также нет.

Следовательно, у представителей надзорных органов (ГИМС, рыбоохрана и т.п.) компетенции определять по «не существующим» критериям, а тем более «на глазок», цели использования маломерного судна (коммерческие-некоммерческие, в том числе и используемого в промышленном рыболовстве), также НЕТ. Именно поэтому инспектор из надзорного органа может установить «подведомственность» вопросов, связанных с событием или составом административного правонарушения при наличии его признаков в отношении собственника маломерного судна только из регистрационного бортового номера и из документов (судового билета), указывающих, в каком именно Реестре судно зарегистрировано. И уже в зависимости от «подведомственности» судна и его владельца возбуждать административное производство в части своей компетенции или принимать решение о передаче дела коллегам из других надзорных ведомств.

Чтобы окончательно успокоить рыбаков и отрезвить чиновников-надзорщиков НАО, обращаю внимание на последний четвертый абзац, в котором сообщается о том, что «Росрыболовство не наделено полномочиями (компетенцией) давать разъяснения о применении нормативных правовых актов, а также их отдельных юридических норм». Это означает, что представленные разъяснения правоустанавливающей силы не имеют, носят исключительно рекомендательный характер, обязательному исполнению рыбаками не подлежат. В условиях имеющихся правовых коллизий в действующем законодательстве, эти «разъяснения» адресованы, в первую очередь, сотрудникам Росрыболовства. И для «сведения» всем остальным участникам правоотношений, связанных с использованием маломерных судов в промышленном рыболовстве. И поэтому «разъяснения» не будут являться для сотрудников Росрыболовства неопровержимым доказательством их правоты в суде, если инспекторам придется судиться с рыбаками-судовладельцами в качестве истцов или ответчиков. Кстати, именно по такой же причине (отсутствие полномочий по разъяснению правовых норм) объясняется и почти полное цитирование в письме ФНС «разъяснений» Росрыболовства и их приложение в качестве неотъемлемой части к письму ФМС. Тем самым налоговики с себя ответственность аккуратно сняли и перевели стрелки на коллег из Росрыболовства.

В некоторое оправдание моих чиновных оппонентов вполне допускаю, что чиновники на местах, которые в большинстве своем юридических университетов и академий не заканчивали, пытались как могли своим ограниченным умом постичь эту вывернутую наизнанку «коллизионную» логику, способную взорвать мозг любому человеку. Сами при этом исходили из логики обычной и для себя более удобной и привычной: «Хватать и не пущать». То есть использовать нормальную логику, правда, путая при этом причины и следствия. Цепь рассуждений была примерно такова: раз суда ловят ВБР в реках, озерах, прудах, значит, их следует регистрировать в РРР. Раз регистрировать в РРР, значит это судно рыбопромыслового флота, значит надо переоформлять разрешение на добычу ВБР с использованием судов, не заморачиваясь на активные и пассивные орудия лова, на наличие-отсутствие механизмов для добычи на борту и т.п. Значит, чтобы водить такое маломерное судно, необходимо удостоверение капитана судна. Хотя мозги нужно включать всегда, особенно в такой неоднозначной ситуации, когда концы с концами вопиющим образом не сходятся. Чтобы не получалось так же, как в анекдоте, приведенном в эпиграфе к этой части статьи. А заодно всем деятелям на местах из Росрыболовства и структур АПК следует постоянно помнить о том, что в соответствии с законом о государственной службе всем чиновникам, являющимся такими служащими, необходимо руководствоваться Конституцией РФ и законами, а не собственными домыслами. А также соблюдать права, свободы и законные интересы граждан, а не придумывать причины для их массового нарушения.

Завершая эту часть, напоминаю всем еще раз:

1. Определение коммерческих или некоммерческих целей использования маломерного судна, отнесение маломерного судна к рыбопромысловому флоту находится ВНЕ пределов компетенции инспекторов ГИМС и рыбоохраны, тем более ЦПП и ООС НАО.
2. Оба указанных обстоятельства инспекторы устанавливают ИСКЛЮЧИТЕЛЬНО по бортовым номерам и по предъявленным им владельцами маломерок судовым билетам, которые выданы соответствующим Регистром.
3. Рыбакам-судовладельцам при определении целей использования своих маломерок следует исходить из установленных видов промышленного лова рыбы и выдаваемых под них разрешений на лов ВБР и форм судовых журналов. Если разрешение выдано на лов пассивными орудиями лова, и не важно, без использования судна или с использованием маломерного судна, когда судно используется для вспомогательных операций по подвозу-отвозу рыбаков, орудий лова, вывоза добытых ВБР и не оснащено промысловыми механизмами, то цель его использования – некоммерческая. Постановка на учет однозначно в ГИМС. Маломерное судно к рыбопромысловому флоту не относится. Право на вождение получается в ГИМС. Всё!

Все претензии и попытки инспекторов рыбоохраны привлечь рыбака-судовладельца к административной ответственности за нарушения установленного в разрешении порядка лова ВБР (с использованием маломерного судна, без использования судна, за регистрацию маломерного судна «не в том Регистре») отбиваются рыбаком в суде. Там же, кстати, должны разрешаться «сомнения» инспекторов в отношении целей использования маломерного судна его владельцем. Хотя смысл в этом есть лишь в одном случае: если маломерка явно оборудована промысловыми механизмами для добычи ВБР активными орудиями лова.

Продолжение следует…

Специально для ИА RUSNORD

Борис Дульнев, Уполномоченный по правам человека в Ненецком автономном округе (2007-2010 гг.)