"Ценность Конституции в ее стабильности". Мнение архангельского адвоката

Прозвучавшие в послании Федеральному Собранию предложения Президента РФ об изменениях Конституции России должны получить всестороннюю оценку. При этом одним из важнейших критериев оценки возможных изменений Конституции является принцип о необходимости изменений только тогда, когда без них нельзя обойтись.

Указанный принцип призван обеспечить фундаментальность Конституции, что достигается гарантией ее максимально возможной неизменяемости, как иммунитета от необоснованных временных влияний и чрезмерной гибкости. Именно стабильность Основного закона предопределяет особое доверие ему со стороны граждан. Вместе с тем стабильность Конституции не должна приводить к чрезмерной консервации общественной жизни. Постоянство Конституции не отрицает ее «живой» характер, который требует адаптации конституционного текста к изменяющейся социальной реальности. Как правило, такая адаптация Конституции происходит посредством осовременивания ее текста путем эволюционного конституционно-правового истолкования, призванного открывать глубинный потенциал конституционных идей. Возможен, конечно, и режим конституционных поправок, но уровень допустимости этого режима должен иметь явную необходимость и исключительно глубокую проработку.

Исходя из указанных ориентиров, а также учитывая общую форму высказанных предложений, можно высказать следующие соображения.

Первое. Предложение о том, что международные нормы и решения международных органов могут действовать на территории России в части, не противоречащей Конституции, само по себе правильное, поскольку это важнейшая гарантия государственного суверенитета. Прямое закрепление этого принципа повысит понимание суверенитета страны, а потому имеет положительный потенциал. Однако и в действующем тексте Конституции этот принцип фактически присутствует: согласно статье 15 Конституция имеет верховенство и прямое действие (часть 1), а приоритет норм международного права касается уровня правового регулирования не выше закона (часть 4). При этом, Конституционный Суд РФ, чьи решения фактически являются проявлением Конституции, неоднократно отмечал недопустимость действия на территории России противоречащих Конституции международных актов (постановления от 06.12.2013 № 27-П, от 14.07.2015 № 21-П, от 19.04.2016 № 12-П, от 19.01.2017 № 1-П). Таким образом, текст и смысл Конституции и в настоящее время не допускают действие противоречащих ей международных правил.

Также нужно отметить, что указанные изменения по своему характеру непосредственно касаются основ конституционного строя и предопределяют изменение главы 1 Конституции (в частности, статьи 15). Однако, как следует из статьи 135 Конституции, положения ее глав 1, 2 и 9 не могут быть пересмотрены, а в случае необходимости изменений этих глав - в специальной процедуре принимается новая Конституция. Таким образом, изменение главы 1 Конституции невозможно. Если же предполагается «втиснуть» соответствующее изменение в текст других глав Конституции, то это не будет согласовываться со структурой конституционного текста (нормативно-содержательной сущностью его глав). Соблюдение же сущностного содержания глав конституционного текста имеет важнейшее значение, поскольку в отношении разных положений Конституции предусмотрен различный порядок внесения изменений (вносить поправки можно только в главы с 3 по 8). Поэтому внесение изменений, которые по своей природе непосредственно касаются (изменяют или редактируют) содержания глав 1, 2 и 9, в главы с 3 по 8 будет противоречить порядку изменения Конституции как гарантии ее основных свойств.

Аналогичные сомнения (сомнения в процедурной допустимости) вызывают предложения об изменении (дополнении) норм Конституции относительно минимального размера оплаты труда и индексации пенсий. Данные изменения должны иметь место в главе 2 (статьи 37 и 39) Конституции. Однако, на эту главу также распространяется режим недопустимости изменений. При этом сами по себе указанные предложения по своему содержанию не вызывают сомнений, но вполне могут выполнять свою функцию на законодательном уровне.

Второе. Наиболее приемлемыми во всем пакете предложений конституционных поправок являются недопустимость для высших должностных лиц иметь иностранное гражданство, вид на жительство либо иной документ, который позволяет постоянно проживать на территории другого государства, а также ценз оседлости для Президента. Эти предложения полностью согласуются с конституционным предназначением власть имущих. Стратегически важным является и предложение о закреплении в Конституции принципа единой системы публичной власти, в целях построения эффективного взаимодействия между государственными и муниципальными органами. Усматривается положительный эффект и от назначения прокуроров регионов по итогам консультаций с Советом Федерации, что позволит повысить независимость органов прокуратуры.

Третье. Неоднозначным выглядит предложение о закреплении полномочий Президента выносить на рассмотрение Совета Федерации представление об отрешении от должности судей Конституционного и Верховного Судов в случае совершения ими проступков, порочащих честь и достоинство, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным конституционным законом, свидетельствующих о невозможности сохранения лицом статуса судьи. Неоднозначность такого подхода, главным образом, обусловлена особой ролью суда, как независимого арбитра. Для обеспечения указанной роли суду необходимо гарантировать именно независимость. В настоящее время, в частности, что касается Конституционного Суда, прекращение полномочий его судей по указанным основаниям предусмотрено соответствующим Федеральным конституционным законом и производится Советом Федерации по представлению самого Конституционного Суда. Таким образом, изменениями предлагается ограничить самостоятельность Конституционного Суда в важном вопросе, который напрямую касается независимости Суда, несменяемости и неприкосновенности его судей. Однозначности в решении этого вопроса быть не может, нужен глубокий анализ соблюдения баланса всех ветвей власти, который обеспечил бы как независимость каждой ветви, так и создал бы условия для реализации принципа «симфонии власти» - режима, предполагающего для каждой ветви власти свойственную ей среду эффективного осуществления своих функций.

Четвертое. Предложение о расширении полномочий Конституционного Суда, а именно - наделение его полномочиями по запросам Президента проверять конституционность законопроектов, принятых Федеральным Собранием, до их подписания главой государства, - может быть достижимо и без внесения поправок в Конституцию, а именно путем реализации на уровне соответствующего Федерального конституционного закона. При этом само по себе такое предложение сложно оценивать, так как его целесообразность должна быть апробирована практикой. Вместе с тем, изначально возникают вопросы о том, как Суд может оценить конституционность законопроекта в целом, причем в порядке абстрактного нормоконтроля? Это возможно лишь, если перед Конституционным Судом будет поставлен конкретный (узкий) вопрос, например, вопрос о конкретном вводимом законом правоограничении. В ином случае (случае полной проверки законопроекта), результаты конституционной проверки будут иметь чрезмерно общий характер. При этом, в настоящее время, - время, когда законодатель воспринял выработанные Конституционным Судом конституционные принципы, - конституционные дефекты законодательства не имеют ярко выраженного характера, и, как правило, выявляются в процессе реализации нормы на практике: либо, когда норма начинает применяться в неконституционном значении, либо, когда появляются нестандартные ситуации, которые изначально сложно было предусмотреть в рамках законодательного процесса. Такие дефекты в порядке «опережающего» нормоконтроля не выявить.

Пятое. Были высказаны предложения о закреплении в Конституции статуса Государственного совета, об усилении полномочий Государственной Думы в части утверждения кандидатуры Председателя Правительства, всех вице-премьеров и федеральных министров, о назначении руководителей всех силовых ведомств Президентом по итогам консультаций с Советом Федерации. Эти предложения носят характер политической целесообразности, а потому их решение зависит от политических факторов и взглядов. Для соответствующих же изменений Конституции требуется явная необходимость и исключительно глубокий и всесторонний анализ.

адвокат Адвокатской палаты Архангельской области

Владимир Цвиль