Доклад Министра природных ресурсов РФ Юрия Трутнева на заседании Правительства РФ

Уважаемый Михаил Ефимович! Уважаемые коллеги! Представляем Вашему вниманию комплекс мер, направленных на изучение и повышение эффективности освоения минерально-сырьевых ресурсов континентального шельфа Российской Федерации. Начнем с описания ресурсной базы Российской Федерации. Наша страна обладает существенным ресурсным потенциалом углеводородного сырья. Общие ресурсы составляют 251,6 млрд. тонн условного топлива, запасы – 89,4 млрд. т. Как вы видите, большая часть разведанных запасов сосредоточена на суше Российской Федерации – в Западной и Восточной Сибири, а также в Европейской части страны. До 1992 года объемы воспроизводства нефти и газа на континентальной части страны превышали добычу полезных ископаемых. В период с 1990 по 1995 годы произошло резкое падение объемов воспроизводства, вызванное, снижением объемов геологоразведочных работ. Фактически, с конца 80-ых годов страна столкнулась с серьезным спадом объемов поисково-разведочного бурения, сейсморазведочных работ, соответственно произошла резкая убыль запасов. Некоторый рост объемов геологоразведочных работ, который начался в конце 90-ых годов, показал, что континентальная часть России по-прежнему обладает определенным потенциалом углеводородного сырья. Но количество и качество открываемых месторождений не удовлетворяет потребностям экономики страны. Более 75% месторождений нефти и газа на суше вовлечены в освоение. При этом средняя выработанность месторождений приближается к 50%. Средние запасы одного открываемого на суше месторождения по сравнению с 1975 годом снизились в пять раз. В результате накапливается дефицит качественных месторождений углеводородного сырья, который уже к 2015 году может привести к исчерпанию рентабельных запасов нефти. Наиболее перспективным направлением для восполнения запасов углеводородного сырья, безусловно, является шельф Российской Федерации. Как вы видите, на шельфе России сосредоточены значительные ресурсы нефти и газа. Однако количество открытых месторождений весьма незначительно. Также невелики и поставленные на государственный баланс запасы. Основные из открытых месторождений на шельфе Российской Федерации сосредоточены в Баренцевом и Карском морях, а также в Охотском море – на шельфе Сахалина. Среди открытий – газовые гиганты и сверхгиганты Штокмановское, Русановское и Ленинградское в западной Арктике, крупнейшие нефтяные месторождения северо-восточного шельфа Сахалина. В целом ресурсы российского шельфа распределены более чем в 20 крупнейших морских и континентально-морских нефтегазоносных провинциях и бассейнах, где выявлено более 1100 перспективных ловушек, открыто 35 месторождений нефти и газа, расположенных в акваториях Балтийского, Баренцева, Печорского, Охотского и Японского, Каспийского и Азовского морей. В целом углеводородный потенциал континентального шельфа играет существенную роль в мировой экономике. В 2003 году морская добыча нефти достигла 1,2 млрд. тонн, что составляет 34% общемировой добычи этого сырья. Добыча газа на шельфе превысила 700 млрд. кубометров – то есть четверти от мировой добычи этого полезного ископаемого. По добыче углевородного сырья на акваториях первое место занимает бассейн Северного моря, второе место принадлежит Карибскому региону, далее идут страны Персидского залива и Западной Африки, а также Южной Америки. При этом отмечу, что континентальный шельф Российской Федерации является самым крупным в мире по площади. Его территория превышает 6.2 млн кв. км, из них 4 млн кв. км являются перспективными на нефть и газ. Несмотря на то, что начальные извлекаемые ресурсы углеводородного сырья оцениваются в 136 млрд. тонн условного топлива (а это соответствует 25% общемировых ресурсов углеводородов), добыча нефти и газа на шельфе Российской Федерации практически не ведется. Исключением является лишь шельф Сахалина, где в 2004 году было добыто около 2 млн т нефти, что составляет менее половины процента от общей добычи Российской Федерации. Хочу обратить внимание присутствующих на то, что к изучению шельфа наша страна приступила одновременно, например, с Норвегией. Спустя 20 лет после начала этих работ Норвегия добывает в Северном море свыше 250 млн т углеводородов. Мы же так и не смогли приступить к разработке месторождений даже в Баренцевом и Карском морях. Необходимо учитывать, что освоение месторождений полезных ископаемых на шельфе является более сложной задачей, чем разработка полезных ископаемых в континентальной части страны. Изучение и освоение морских ресурсов углеводородного сырья на российском шельфе по сравнению с другими регионами мира характеризуется специфическими особенностями, которые напрямую влияют на уровень вовлечения в оборот полезных ископаемых. Основной объем запасов нефти и газа в России сосредоточен в недрах шельфа арктических морей, характеризующихся суровыми климатическими условиями и экстремальной ледовой обстановкой. Кроме того, на побережьях арктических морей практически отсутствует береговая инфраструктура, практически нет транспортной системы. Необходимо учитывать и жесткие экологические требования, предъявляемые при разработке месторождений нефти и газа в открытом море, где любая авария самым негативным образом может отразиться на всей экосистеме. Все эти специфические особенности приводят к тому, что освоение месторождений на российском шельфе требует существенных инвестиций, в том числе, и в закупку дорогостоящих технологий, которые позволят вести добычу при сложной ледовой обстановки и в суровых климатических условиях. Конечно, даже при высокой себестоимости освоения ресурсов в наиболее перспективных арктических районах шельфа открытие гигантских и уникальных по запасам месторождений уравновешивает риски и компенсирует затраты по разведке и освоению месторождений. Однако срок окупаемости инвестиций достаточно длителен – он может растягиваться на десятилетия. Таким образом, в освоении континентального шельфа Российской Федерации мы видим четыре основных блока проблем. Первый – геологические проблемы, связанные со слабой изученностью акваторий, а также неподготовленностью запасов к освоению. Решение этих проблем находится в непосредственном ведении МПР России и Федерального агентства по недропользованию. Второй блок проблем связан с наличием излишних административных барьеров на пути недропользователей, желающих участвовать в разработке шельфа. В первую очередь, это связано с устаревшей нормативной базой. Третий блок проблем – отсутствие финансовых стимулов для инвесторов. Как мы уже отметили, разработка арктических месторождений требует затрат, исчисляющихся миллиардами долларов без быстрой окупаемости. Наконец, освоению континентального шельфа мешает отсутствие в Российской Федерации необходимого оборудования и дорогостоящих технологий. Итак, о мерах, предпринимаемых МПР России для решения геологических проблем при освоении шельфовых месторождений. Как мы видим, степень сейсмической изученность континентального шельфа Российской Федерации крайне низкая. Средняя плотность покрытия сейсмическими профилями составляет лишь 0,24 погонных километра на один квадратный километр. Для примера скажу, что для окончания регионального этапа работ, который финансируется из средств федерального бюджета, необходимо, чтобы плотность сейсмики превышала 0,5 погонных километра на квадратный километр. Такого показателя нам не удалось достичь более чем на 90% территории шельфа. Несколько лучше изучена территория вокруг Сахалина. В то же время, перспективные на наличие углеводородов Баренцево и Карское моря относятся к слабо изученным акваториям. Фактически, серьезные геологоразведочные работы на континентальном шельфе Российской Федерации не ведутся с 1993 года. По сравнению с серединой 80-ых годов прошлого века, когда были открыты большинство из существующих месторождений, объемы работ сократились в 10 раз. Семь скважин было пробурено лишь в 2003 году исключительно за счет средств недропользователей (ЛУКойл – 3 в Каспийском море, Газпром – 2 скважины в Карском море, Акртикшельфнефтегазразведка – 2 скважины в Печорском море, в 2004 году «Роснефть» пробурила 1 скважину на Сахалине). Для возобновления геологических работ как в континентальной части страны, так и на шельфе, Министерством природных ресурсов Российской Федерации была разработана и одобрена на заседании правительства в ноябре 2004 года «Долгосрочная государственная программа воспроизводства минерально-сырьевой базы на период до 2020 года». Исходя из общемировой и российской практики, мы можем прогнозировать то, что пропорционально увеличению госвложений будут расти инвестиции в ГРР и со стороны недропользователей. В первую очередь, после того, как государство сможет предложить бизнесу готовые для доразведки и освоения участки недр в перспективных морских акваториях. Теперь о предоставлении участков шельфа в пользование Для перехода на системные и планомерные работы по изучению и освоению континентального шельфа в МПР России была разработана «Государственная стратегия изучения и освоения нефтегазового потенциала континентального шельфа Российской Федерации». Проект документа согласован со всеми министерствами и ведомствами и внесен в Правительство в декабре 2004 года. Главной целью и задачей программы является: Изучение геологического строения основных нефтегазоносных провинций на основе новейших технологий с выделением крупных зон и районов нефтегазонакопления и подготовкой ресурсов и запасов нефти и газа. Основным содержанием программы является предоставление в пользование участков недр для геологического изучения, поиска, разведки и добычи. В «Стратегии» установлена взаимосвязь категорийности ресурсов и запасов (все категорий – от А до Д), объема ресурсов и уровня стартового платежа. Таким образом, согласно «Стратегии» до 2010 года на аукцион будет выставлено 32-х блока суммарной площадью 240 тыс. км2 с суммарными ресурсами в 9 млрд.т у.т. В результате МПР России ожидает поступлений в федеральный бюджет только от единовременных аукционных платежей в размере 5 млрд. долл. США. Для примера, за период с 1991 года по 2003 годы было выдана 131 лицензия на участки недр континентального шельфа, при этом доход государства от их предоставления не превысил 10 млн. долл. США. Несколько слов о конкретных мероприятиях «Стратегии» В Баренцевом и Печорском морях на период до 2010 года намечено выставить до 20 перспективных блоков (участков), распределенных по шести тендерам и расположенных в наиболее изученных на сегодня районах, где уже открыты промышленные залежи углеводородов или имеются ресурсы, оцененные не ниже категории Сз-Д1. К таким районам отнесены: восточная часть Печорского моря, где расположено 4 блока, с суммарными извлекаемыми запасами и ресурсами около 640-680 млн. т УТ (тендер Баренц-2); Баренцево-Печорский, с суммарными извлекаемыми запасами и ресурсами 354-382 млн.т (тендер Баренц-3); Южный Приновоземельский район - с четырьмя блоками и ресурсами 1,2-1,3 млрд.т. УТ (тендер Баренц-4); Приновоземельский - с двумя блоками и суммарным потенциалом ресурсов до 1,3 млрд.т. УТ (тендер Баренц-5), центральная и западная части российской акватории Баренцева моря (тендеры Баренц 6, 7) с суммарными запасами и ресурсами около 2,5 млрд. т УТ. В период 2010-2020 гг. планируются лицензионные тендеры по другим районам Баренцева моря. Их конфигурация и конкретные ресурсные характеристики будут уточнены после проведения работ, в том числе и геологических съемок. В соответствии с расположением площадей с подготовленными запасами нефти и газа, наиболее перспективными районами являются Печорское и южная часть Баренцева моря, Приямальская часть Карского моря, прежде всего – его заливы и губы, шельф северо-восточного Сахалина, российские сектора Каспия и Балтийского моря. По мере проведения аукционов, государство будет получать дополнительную геологическую информацию от недропользователей, которая будет использована для уточнения данных о ресурсах и запасах близлежащих месторождений. Комплекс мер, нацеленных по повышение геологической изученности акваторий арктических морей, приведет к повышению инвестиционного спроса на участки недр на российском шельфе. Это, в свою очередь, будет способствовать локализации запасов нефти на российском шельфе к 2020 году в объеме до 2,8 млрд. тонн, ресурсов нефти – до 8,8 млрд. тонн. По газу максимальный прирост запасов составит 5,3 трлн. кубометров, ресурсов – 16,3 трлн. кубометров. Таким образом, ожидаемый суммарный доход бюджета Российской Федерации от реализации Стратегии составит 105-135 млрд. долларов США, в том числе от разовых платежей до 5 млрд. долл. США. Представленные Вашему вниманию меры по активизации геологического изучения континентального шельфа в значительной мере пересекаются с соответствующими разделами программы по воспроизводству минерально-сырьевой базы на период до 2004 года, утвержденной правительством в ноябре 2004 года, а также решениями, принятыми на заседании Морской коллегии. Предложенные меры позволят создать часть базовых условий для привлечения инвесторов к освоению и разработке шельфовых месторождений. В то же время, считаем некорректным не сказать на заседании правительства о том, что только мерами, находящимися в компетенции МПР России, достичь серьезного прорыва в вопросе освоения российского шельфа невозможно. Мы убеждены в том, что без принятия другими органами федеральной исполнительной власти комплекса скоординированных мер, коренных изменений в вопросе освоения арктических морей не удастся. Ограничиваясь только мерами геологического характера, мы обречены на дальнейшее отставание в изучении и освоении этих территории по сравнению с другими странами. Понимая, что принятие необходимых мер выходит за компетенцию МПР России, просим заинтересованные министерства и ведомства рассмотреть наши предложения, которые касаются, в первую очередь, изменения существующей законодательной базы. Итак, о законодательной базе Одной из главных проблем в освоении и дальнейшем изучении морских месторождений является малоэффективная законодательная система, регулирующая режим недропользования на шельфе. Освоение шельфовых месторождений может производиться на базе существующей системы налогообложения или же на основе соглашения о разделе продукции. Из-за высокой капиталоемкости освоения шельфовых месторождения и длительных сроков окупаемости проектов, разработка арктических месторождения на основе действующей системы налогообложения как правило малопривлекательная. Соответственно, базовой формой является соглашения о разделе продукции. Давайте остановимся на существующей сегодня технологии заключения СРП. Как вы видите, процедура подготовки и реализации СРП сложная и многоэтапная. До начала реализации СРП необходимо пройди в целом 28 этапов подготовки и согласований. В частности, нормативные акты, регулирующие процедуру предоставления прав на разработку месторождений на континентальном шельфе, требуют проведения 2 аукционов, принятия 2 федеральных законов, около 10 актов на уровне Правительства РФ. Кроме того, необходимы около 15 заседаний комиссии по подготовке СРП более 20 согласований с министерствами и ведомствами, а также около 5 экспертиз (экологическая, Экспертный совет, Институт законодательства и сравнительного правоведения, Минэкономразвития). В итоге процедура заключения СРП растягивается на 2-3 года. Считаем необходимым дебюрократизировать процесс заключения СРП на основе передового мирового опыта, имеющегося в отношении разработки шельфовых месторождений. Теперь о минимизации финансовых рисков при разработке шельфа Предлагаем Вашему вниманию меры, наиболее часто используемые в зарубежных странах для стимулирования разработки капиталоемких шельфовых проектов. Себестоимость добычи нефти на месторождениях шельфа Российской Федерации значительно превышает затраты на разработку шельфов теплых стран. В частности, если для шельфа Каспийского моря, находящегося под юрисдикцией Казахстана, данный показатель составляет 44 доллара на тонну, то для шельфа Восточно-Арктического моря он может достигать 170 долларов. Для преодоления проблем высокой капиталоемкости проектов по освоению шельфа, а также добычи сырья в условиях сложных климатических условий, используется ряд механизмов. МПР России предлагает Министерству финансов и Министерству экономического развития и торговли совместно рассмотреть такие возможности стимулирования вложения в освоение шельфа как снижение стандартных ставок налогов и платежей, использование налоговых каникул и кредитов для операторов шельфовых проектов. Кроме того, могут быть использованы инвестиционные вычеты (аплифты), освобождение от налогообложения при проведении геологоразведочных работ и импортных пошлин при поставках уникального оборудования. Считаем, что подобные меры могут привлечь в освоение шельфов значительные инвестиции и существенно снизить инвестиционные риски. Теперь о технических проблемах У нас не вызывает сомнения тот факт, что мы сможем в полной мере провести геологическую разведку шельфа и предоставить участки в пользование. В то же время для освоения месторождений необходимо, в первую очередь, создание соответствующей инфраструктуры, в первую очередь, транспортной. То есть, нужны порты, танкерный флот, платформы, трубопроводы. Надеюсь, наши коллеги поддержат нас в стремлении освоить шельф и получить столь необходимые для экономики страны ресурсы и активизируют свою работу в данном направлении. В разработке шельфовых месторождений, безусловно, должна принять участие и отечественная промышленность. На сегодняшний день в Российской Федерации существует производственная база для выпуска большинства образцов технических средств и технологий, необходимых для изучения и освоения месторождений континентального шельфа. В частности, в нашей стране можно производить научно-исследовательские и буровые суда, морские сейсмо-, электроразведочные и аэрогеофизические комплексы. Также в России можно изготавливать плавучие буровые глубоководные и мелководные установки. Вместе с тем, российская производственная база испытывает недостаток по некоторым видам сейсморазведочных комплексов и судов обеспечения. Эти технологии придется разрабатывать или закупать за рубежом. В результате активизации государственного участия в освоении шельфовых месторождений инвестиции недропользователей будут направлены не только в освоение месторождений, но и в десятки смежных отраслей. Освоение шельфа приведет к увеличению инвестиций в транспорт, машиностроение (для примера, инвесторы в среднем вкладывают в одну плавучую платформу около 1 млрд. долларов США), металлургию, приборостроение, другие отрасли. В случае реализации комплексного подхода государства к освоению шельфовых месторождений, мы уже к 2020 году можем выйти на серьезные уровни добычи нефти и газа в акваториях северных морей. Добыча газа может достичь 320 млрд. кубометров в год, добыча нефти – 95 млн тонн. При этом общий доход государственного бюджета может составить от 53 до 78 млрд. долларов США. (В сокращенном варианте)